BIROKRASI MODERN

I.          Birokrasi Sebagai Organisasi Rasional

            Weber memandang birokrasi sebagai suatu mekanisme sosial yang memaksimalkan efisiensi dan juga sebagai bentuk organisasi sosial yang memiliki ciri-ciri khas. Kedua kriteria ini bukan merupakan bagian dari sebuah definisi, karena hubungan antara atribut-atribut suatu lembaga dan akibat-akibatnya merupakan suatu masalah bagi bagi verifikasi empirik dan bukan definisi. Blau di dalam buku bureaucracy in modern society (1956) menyarankan barangkali lebih baik mendefinisikan birokrasi sebagai ”organisasi yang memaksimumkan efisiensi dalam administrasi”.

            Francis dan Stone menegaskan bahwa secara teknis istilah birokrasi mengacu pada mode pengorganisasian yang terutama disesuaikan untuk stabilitas dan efisiensi dalam organisasi-organisasi yang besar dan kompleks. Tidak mengherankan konsep birokrasi seperti ini walaupun dikembangkan oleh sosiolog, tapi menarik minat para teoritis manajemen karena gagasan efisiensi telah menjadi masalah bagi kebanyakan tulisan mereka. Herbaert Simon, menekankan gagasan rasionalitas yang bersifat heuristik dan normatif dan menerangkan bahwa adalah tidak mungkin untuk menetapkan prosedur-prosedur apapun yang benar-benar selalu berasal dari gagasan efisiensi organisasi. Rasional di dalam masyarakat-masyarakat yang berbeda untuk menemukan beberapa bentuk organisasi. Tuntutan dibatasi untuk menegakkan suatu rasional di dalam setiap situasi berati menggugat prinsip-prinsip yang telah diterapkan oleh para partisipan dalam situasi itu. Artinya sangat sering pemancangan prinsip-prinsip batu untuk mengganti prinsip yang dihadapi oleh para peneliti.

            Ada perbedaan besar yang harus diperhatikan antara birokrasi yang didefinisikan sebagai ”organisasi rasional” dan ”sebagai organisasi yang manusia didalamnya menerapkan kriteria rasionalitas terhadap tindakan mereka”. Yang tersebut terkahir lebih dekat berhubungan dengan semangat tipe ideal Weber. Tetapi itulah perbedaan yang tidak biasa, dan sampai disinilah konsep birokrasi harus dilihat sebagaimana mestinya dalam kategori logika yang sama seperti konsep ”inefisiensi organisasi” yang juga ditolak banyak orang.

II.        Birokrasi Sebagai Inefisiensi Organisasi

            Gagasan-gagasan inefisiensi tidak meluas hingga mencakup perebutan kekuasaan oleh suatu pejabat, suatu konsep yang dengannya seluruh tradisi teori politik bermuara. Akibatnya, konsep inefisiensi tersebut sering dipakai tetapi nampaknya disisihkandidalam literatur ilmu sosial. Di kalangan teoritis manajemen, terutama Marshall  Dimock, menggunakan konsep birokrasi sebagai antitesis vitalitas administratif dan kreativitas manajerial. Susunan manifestasi kelembagaan yang cenderung ke arah infleksibilitas dan depersonalisasi. Ia menghubungkan pertumbuhannya dengan jenis-jenis faktor yang luas mencakup ukuran organisasi, proliferasi peraturan, introversi (ketertutupan) kelompok dan terlalu menekankan pada umur (senioritas) dan keamanan.

            Birokrasi memiliki banyak ketidaksempurnaan dalam struktur dan pemungsian organisasi-organisasi besar. Gejala birokrasi meliputi: terlalu percaya kepada presiden, kurang inisiatif, penundaan, berkembangnya formulir (terlalu banyak formalitas), duplikasi usaha dan departementalisme. Merton, menunjukkan bagaimana proses-proses yang informal dan tidak diduga sebelumnya, yang dihasilkan organisasi yang hanya nampaknya rasional, dapat menyebabkan kelambatan administratif dan komplain-komplain umum yang rumit.

            Di dalam buku The Bureaucratic Phenomenon (1964), Crozier melihat birokrasi sebagai suatu organisasi yang tidak dapat memperbaiki tingkah lakunya dengan cara belajar dari kesalahannya. Ia menunjukkan bagaimana peraturan-peraturan organisasi dapat digunakan oleh para individu yang ada didalamnya demi kepentingan mereka sendiri, dan akibatnya interest (kepentingan) dari strata yang berbeda-beda itu mempertahankan keadaan yan tetap (status quo). Yang menghasilkan kekakuan struktur. Sistem seperti itu secara sembrono disesuaikan dengan kebutuhan-kebutuhan bisnis dan teknologi modern. Kenyataan kesepakatan mereka terhadap konsep rasionalitas organisasi yang sama besarnya. Pada kedudukan masing-masing mereka menilai tinggi pada fleksibilitas dan adaptabilitas.

III.       Birokrasi Sebagai Kekuasaan Yang Dijalankan Oleh Pejabat

            Bermula dari keinginan besar untuk mengklasifikasikan suatu masalah agar bisa ditelaah secara kritis dan sampai sebegitu jauh merupakan penyingkapan modern terhadap suatu konsep tertentu dari kerangka klasik demokrasi yangsecara luas dipandang tidak sesuai dengan konsep syarat ilmiah ilmu sosial. Adalah keinginan modern untuk memandang demokrasi tidak dalam arti kekuasaan suatu kelas melainkan suatu kekuasaan untuk kebaikan seluruh rakyat  dan dari sini argumen normatif dimulai. Itu berarti distribusi kekuasaan apa pun (dan biasanya hal itu tidak terdistribusi secara merata), berusaha hendak menunjukkan bahwa demokrasi benar-benar ada.

            Harold Laski mengatakan bahwa birokrasi adalah suatu istilah yang biasanya dipakai pada suatu sistem kontrol pemerintahan yang sepenuhnya ada pada tangan pejabat yang dengan kekuasaan itu kebebasan warga negara bisa terancam. Herman Finer menegaskan bahwa birokrasi berarti pemerintahan yang dijalankan oleh pejabat dan menyimpulkan bahwa meningkatnya pengaruh pejabat merupakan gejala sosiologis yang cukup penting yang dengan sendirinya dapat dikenai istilah birokrasi.

            Ada pengakuan umum, pertama bahwa masalahnya bukanlah apakah para pejabat memiliki kekuasaan atau tidak, tetapi seberapa luas kekuasaan yang mereka miliki. Kedua, sebagai akibatnya, bahwa sebagai tipologi pemerintahan akan didasarkan pada kekuasaan relatif dari kelompok-kelompok yang berbeda dan bisa jadi beberapa masyarakat lebih birokratis daripada ynag lain. Arnold Brecht mendefinisikan birokrasi sebagai pemerintahan oleh para pejabat dan membedakan dua pengertian kekuasaan : hak sah untuk mengatur dan kekuasaan untuk melakukan kekuasaan sesuatu. Para pejabat dapat memiliki  tipe kekuasaan apapun baik secara keseluruhan atau sebagian dan dimanapun para pejabat berada mereka akan memiliki sejumlah kekuasaan yang satu atau tipe yang lain, dan tesis Brecht ini menunjukkan bahwa tidak ada negara yang tanpa birokrasi.

 IV.       Birokrasi Sebagai Administrasi Negara (Publik)

            Taylor Cole dalam karyanya The Canadian Bureaucracy (1949) mendefinisikan sebagai berikut :”istilah birokrasi disini tidak digunakan dalam arti yang tercela (individious) tetapi sekedar mengacu kepada suatu kelompok umat manusia atau para pekerja yang menjalankan fungsi tertentu yang dianggap penting oleh suatu masyarakat”. Ia tidak ingin menggunakan istilah pamong praja (civil service) karena arti resminya yang terbatas yang tidak dapat mencakup semua tingkatan pegawai negeri (public employees). Konseptualisasi ini memerlukan dua tafsir. Pertama harus dicatat penekanan utama diterapkan dari aspek birokrasi yang bersifat perkumpulan yakni menurut fungsi-fungsi yang dijalankan oleh kelompok daripada fungsi-fungsi mereka sendiri. Dengan adanya konsep birokrasi, ada suatu kecenderungan analitik untuk menekankan apakah kelompok itu atau kegiatan yang pertama kali dipikirkan menurut istilah-istilah kelembagaan atau perkumpulan. Tafsir kedua adalah bahwa walaupun fungsi-fungsi yang dijalankan oleh kelompok ini sudah ”tertentu”, fungsi-fungsi itu tetap tidak terdefinisikan, dan walaupun fungsi itu dianggap penting, tidak jelas siapa yang menganggap demikian. Jika kita telaah lebih mendalam poin kedua ini, kita akan menemukan suatu penjelasan parsial terhadap penegasan tentnag birokrasi sebagi kelompok birokrat.

            Didalam The Political System of Empires (1963), S.N. Eisensadt tidak menyajikan suatu definisi formal tetapi biasanya mengajukan birokrasi sebagai sosok para pejabat administrasi, dan setelah elit yang berkuasa, ”kelompok pertama yang turut serta dalam perjuangan politik. Beberapa klasifikasi birokrasi birokrasi menurut keterlibatan mereka dalam proses politik. Yaitu :

1.      Berorientasi sebagai abdi bagi penguasa dan strata-sosial yang ada.

2.      Sepenuhnya tunduk pada penguasa.

3.      Otonom dan berorientasi pada keuntungannya sendiri.

4.      Berorientasi pada diri sendiri tetapi juga melayani negara (polity) pada umumnya daripada strata tertentu apa pun.

V.         Birokrasi Sebagai Administrasi Yang Dijalankan Oleh Pejabat

            Konsep ini berhubungan dengan suatu kerangka yang eksplisit bagi analisis organisasi yang dengannya organisasi dilihat sebagai struktur-struktur tiga pihak, dimana staf-staf administrasi yang menjalankan otoritas keseharian merupakan bagian penting. Dimana-mana staf-staf itu terdiri dari orang-orang yang diangkat, mereka dapat disebut birokrasi-birokrasi. Adalah jujur untuk melihat konsep suatu fungsi yang dikhusukan ini sama dengan yang dikenal dalam organisasi-organisasi yang dikenal sebagai administrasi.  Semua Organisasi memiliki aparat birokrasi dan adalah suatu kenyataan penting bahwa keterpisahan aparat pejabat ini telah diperkuat dengan metode-metode pengalihan prestise. Dengan menganggap birokrasi sebagai pengacuan kepada metode-metode administrasi tertentu akan menimbulkan profesionalisme, hierarki teratur (reguler), pembagian dalam departemen-departemen dan kepercayaan yang dititikberatkan pada catatan-catatan tertulis.

            Wallace Sayre, mengumpulkan daftar sejenis ciri-ciri administrasi dari setiap organisasi besar yang kompleks: spesialisasi tugas-tugas hierarki otoritas, badan perundang-undangan, sistem pelaporan dan personel dengan keterampilan dan peranan khusus. Daftar semacam itu bukan tidak ada alasan yang dibuat berkenaan dengan setiap level rasionalitas apapun. Kendatipun salah menduga bahwa bahwa universalitas ciri-ciri tersebuttidak kontroversial. Perkembangan industri memberikan contohyang baik tentang administrasi yang tidak terpusat, yang mana fungsi control dijalankan oleh badan-badan profesionalyang bebas.

            Kesimpulannya, birokrasi ditemukan diluar maupun didalam pemerintahan. Administrasi dan kebijakan biasanya dibedakan tajam dan sering terjadi kelaziman menemukan badan-badan yang menggabungkan kedua fungsi tersebut. Dengan demikian unsur-unsur struktural dan tingkah laku membentuk birokrasi, ditemukan di dalam satu jenis organisasi yang luas, dan organisasi itu tersusun lebih daripada sekedar administrasi.

 

VI.       Birokrasi Sebagai Sebuah Organisasi

            Administrasi berarti penyelenggaraan wewenang (otoritas). Ada banyak orang yang hanya menerima tatanan dan tidak pernah memberi (menentukan) tatanan itu. Namun demikian mode pengorganisasian staf administrasi yang disebutkan sebagai tipe ideal birokrasi tidak melibatkan prinsip-prinsip yang tidak dapat diterapkan dalam penyusunan seluruh anggota suatu organisasi. Syarat-syarat kulifikasi profesional, keterikatan pada waktu secara penuh, pemisahan secara tegas sumber-sumber yang dimiliki individu terhadap sumber-sumber yang berasal dari pekerjaannya, pekerjaan kontratual dan lain-lain, dapat terjadi pada posisi organisasi apapun. Jika benar prinsip-prinsip ini dilakukan secara umum dan pada saat yang sama ternyata dari distribusi otoritas tersebar diseluruh organisasi, tidak salah dikatakan seluruh struktur itu sebagai suatu organisasi. Bermula dari subsistem akan menjadi suatu sistem secara utuh.

            Talcott Parsons, mengatakan salah satu ciri struktural paling penting tentang suatu masyarakat seperti itu terletak pada kemenonjolan organisasi-organisasi yang secara relatif berskala besar dengan fungsi-fungsi yang dikhususkan yang secara agak longgar cenderung disebut ”birokrasi-birokrasi”. Birokrasi dapat diabstraksikan sebagai sebuah organisasi besar, dan organisasi besar sudah pasti merupakan sebuah birokrasi. Birokrasi merupakan suatu bentuk organisasi.

            Autokrasi sebagai organisasi juga merupakan suatu gagasan yang sukar. Kenyataan struktur organisasi bukan merupakan data yang tidak membingungkan, yang dapat dilaporkan oleh siapa saja yang mengobservasi, tetapi merupakan gejala yang abstrak dan sulit dimengerti yang tergantung pada daya cipta interpretatif. Khususnya, keterbatasan-keterbatasan organisasi adalah sukar dijelaskan. Sama sulitnya, untuk menarik gratis antara administrasi dan organisasi, begitu pula sulit untuk melihat dimana masyarakat bermula. Hierarki, peraturan-peraturan, pembagian kerja, karier-karier, kualifikasi-kualifikasi tampaknya meliputi masyarakat modern dan tidak sekedar terwadahi di dalam organisasi yang terpisah. Barangkali kita dapat mengatakan organisasi-organisasi sebagai birokrasi.

VII.     Birokrasi sebagai Masyarakat Modern

            Kesimpulan yang sama dicapai oleh mereka yang yang memulai analisis mereka dari ujung yang lain dan mempertimbangkan struktur intern organisasi-organisasi. Seperti kita tunjukkan dalam konteks argumen weber, telah menjadi biasa untuk menekankan bahwa kerangka pengaturan organisasi merefleksikan struktur sosial yang lebih luas. Bahkan bidang-bidang kehidupan sosial yang tampak saling jalin-menjalin, dan di luar kontrol tunggal suatu organisasi apapun menunjukkan aturan-aturan yang berasal dari luar suatu kepentingan umum dalam mengatur hubungan-hubungan, misalnya didalam bidang-bidang yang berbeda seperti bisnis dan olahraga. Organisasi-organisasi memang merupakan miniatur masyarakat karena hal ini dipandangkan sebagai organisasi besar dan struktur birokrasi adalah sinonim maka kita dapat menyimpulkan bahwa adalah tidak layak menganggap birokrasi sebagai suatu tipe masyarakat.

            S.N. Eisensadt menjelaskan suatu perbedaan antara petumbuhan birokrasi dan birokratisasi yang diartikan sebagai dominasi besar-besaran oleh birokrasi terhadap bagian-bagian lingkungannya. Tetapi mengingat sifat konsep birokrasi yang meluas, berarti bahwa dalam prakteknya perbedaan ini harus dihilangkan. Karena pertumbuhan birokrasi (administrasi dan organisasi) dihasilkan oleh inkorporasi (penyatuan) unsur-unsur baru secara kontinyu ke dalam birokrasi, maka unsur-unsur itu menjadi bagian-bagian pokok. Pertumbuhan organisasi mencakup birokratisasi masyarakat, dan itu sama dengan masyrakat menjadi birokrasi. Apa yang telah kita buat garis besarnya disini adalah kompleks. Hal itu lebih lanjut menuntut interpretasi dan kita akan kembali kepada tugas itu. Tetapi sebelumnya,adalah berguna untuk menoleh sejenak pada berbagai obat yang ditawarkan menjadi resep buat birokrasi. Orang-orang yang menganjurkan pilihan-pilihan lain, dengan akibat memerinci semua sifat yang dipersyaratkan secara lebih jelas, berusaha menemukan obatnya.